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中央財經(jīng)大學 孫永豪 白依飛

2021年7月,北京市發(fā)布了《北京市人民政府關于實施城市更新行動的指導意見》及四個配套細則,聚焦六類更新方式——老舊小區(qū)改造、危舊樓房改建、老舊廠房改造、老舊樓宇更新、首都功能核心區(qū)平房(院落)更新以及其他類型,同時明確了城市更新行動配套的規(guī)劃政策、土地政策及資金政策。明確提出,轉變城市開發(fā)建設方式和經(jīng)濟增長方式,探索北京土地一二級聯(lián)動政策實施路徑。

本文結合北京市城市更新政策及近年來相關實踐,重點分析其在土地利用方面可供借鑒的模式。

一、北京市城市更新模式探索與實踐

為深入研究北京市城市更新實踐現(xiàn)狀,筆者團隊前往北京市城市更新示范社區(qū)(勁松、三合南里與棗園社區(qū))展開實地調(diào)研,希望通過問題歸納與模式總結,為城市更新實踐提供經(jīng)驗與參考。

通過調(diào)研我們發(fā)現(xiàn),在改造之前社區(qū)主要面臨以下問題:

一是資源閑置:土地與廠房閑置,如三合南里社區(qū)鍋爐房舊址,未能充分發(fā)揮利用效率和資源價值,且社區(qū)公共空間不足,需求與供給存在矛盾。二是流程繁瑣:項目審批、施工所需流程及時間過于冗長,改造效率低下。三是回報周期過長:項目建設前期投入過大,折現(xiàn)回收期過長,企業(yè)效益低下。四是社區(qū)治理不足:社區(qū)多元主體的多元需求難以得到滿足,社區(qū)居民參與社區(qū)改造、治理的途徑較少。

針對社區(qū)改造問題,項目實施主體愿景集團在這三個社區(qū)有針對性地開展城市更新改造工作。

一是利用點狀供地與混合用地模式,充分盤活閑置土地資源,滿足社區(qū)公共空間的需求。

二是利用簡易低風險政策,簡化審批流程,緩解資金壓力,加速項目的建設與改造(棗園社區(qū),配電室改造),降低企業(yè)參與城市更新的時間、資金以及交易成本。

三是在完成改造項目之后,企業(yè)獲得小區(qū)內(nèi)閑置土地的20年使用權,建設理發(fā)店、義利商店等(勁松社區(qū)),用于半公益性活動,從中收取租金,同時收取停車費、物業(yè)費、廣告費和充電費等回流資金,獲得收益,實現(xiàn)“細水長流”。

四是改建居民議事廳(棗園社區(qū)),為居民提供參加社區(qū)治理、建言獻策的渠道,鼓勵社區(qū)“共建共治”。

五是利用社區(qū)邊角料用地,改造為老年休憩區(qū)、兒童教育區(qū)以及垃圾回收分類站等設施(三合南里社區(qū)),滿足不同群體的多元需求。

其中三合南里社區(qū)美鄰坊改造案例較為典型。美鄰坊是愿景集團在三合南里開展的社區(qū)配套服務建設,是一個配套齊全的小型商業(yè)設施。美鄰坊原址的土地與房屋建設歸某一私企所使用,在鍋爐房改造后,原址的土地與房屋被閑置。為提高土地利用率,實現(xiàn)土地效益最大化,同時解決社區(qū)周邊缺乏商業(yè)設施、生活用品獲取難的問題,愿景集團與社區(qū)合作,創(chuàng)新了15分鐘生活圈便民設施協(xié)調(diào)運營模式。政府以財政收入為基礎向社區(qū)劃撥經(jīng)費,社區(qū)從私企承租土地和廠房,將土地移交愿景集團進行開發(fā)建設,并簽訂相關運營和收益協(xié)議。而愿景集團則在詳盡民意調(diào)查后,利用自己積累的商業(yè)資源,針對性招商引資,滿足社區(qū)居民需求。

但改造中依然存有尚待解決的難題:(1)土地權屬、用途變更和牌照發(fā)放等相關制度體系不夠完善,部分無主用地建設和項目建設未得到制度保障。(2)城市更新相關權益融資如ABS證券、REITs等方式尚未成熟,當前項目以債權融資和財政撥款方式為主。同時由于房企三條紅線、銀行兩條紅線的監(jiān)管約束,以及地方政府債務問題,更新項目融資與政府財政仍面領較大壓力。

二、城市更新三種典型土地利用模式

筆者團隊基于調(diào)研成果和資料歸納,提煉總結出以下城市更新運作框架,主要包括三種典型土地利用模式和相關配套政策支持:

(一)政府主導型土地利用模式

針對政府所有的土地,主要類型包括市政基礎設施用地與小型的公共建設用地。政府通過競爭招標的方式將土地以簽訂協(xié)議的方式出讓給企業(yè),由企業(yè)作為運營主體,充分發(fā)揮企業(yè)優(yōu)勢,利用所具備的如企業(yè)的商業(yè)關系網(wǎng)、規(guī)劃設計等資源進行整合。在充分調(diào)查和了解民意的基礎上,對于運營的對象即土地這一要素進行合理的企業(yè)市場化運作,根據(jù)需求與用地性質打造與居民需求相符合的土地功能區(qū)。此外,一部分無主用地將會通過法定的程序進行審批確權登記并將其回收,由政府主導,將原無主用地劃撥給社區(qū)或街道,再由社區(qū)與企業(yè)進行合作開發(fā)運營。

(二)政府中介型土地利用模式

針對使用權歸屬私企的土地,在其土地使用權期限未到而土地利用效率極低的情況下,社區(qū)通過上級財政撥款,以簽訂合同的方式租入土地。同時社區(qū)將土地以簽訂協(xié)議的方式出讓給企業(yè),交予企業(yè)市場化運作,企業(yè)根據(jù)用地性質與周圍資源,將其配備公共服務設施打造公益性空間;以低租金等形式招商引入商戶打造商業(yè)空間;同時對于復合用地打造相應的半公益性辦商業(yè)性空間,以滿足服務對象即居民的需求。在不改變土地權屬的情況下,完成了土地經(jīng)營權的流轉,同時給予運營企業(yè)一定財政補貼緩解資金壓力。

(三)市場主導型土地利用模式

在市場主導型改造中,由企業(yè)直接與土地使用權人進行協(xié)商,以協(xié)議、入股等方式獲取土地的經(jīng)營權。政府的作用被間接化,在此過程中以提供登記、牌照變更和監(jiān)督、補貼等方式為主,提供相應的政策支持。市場主導型土地利用可簡要概括為:由土地原使用權所有人直接與運營企業(yè)簽訂協(xié)議轉讓經(jīng)營權,或通過成立項目公司或SPV的方式,將土地使用權以入股形式轉讓。在此過程中由金融機構提供入股和減少運營企業(yè)巨額租賃費所帶來的資金鏈壓力,更好地保障項目高效運營。

三、城市更新的配套支持政策

除以上三種主要土地利用方式外,可通過以下途徑推動城市更新項目開展:

1.完善落實簡易低風險政策

簡易低風險政策指未直接使用各級公共財政投資進行建設,地上建筑面積不大于2000平方米,地下不超過一層且地下建筑面積不大于1000平方米,功能單一的辦公建筑、商業(yè)建筑、公共服務設施、普通倉庫和廠房。

完善實施該政策可有效降低企業(yè)參與城市更新的時間、資金以及交易成本。其主要特點為:一是流程簡化。備案制項目立項,“一站式”系統(tǒng)+“一表式”手續(xù)辦理;二是辦理迅速。繁雜步驟省略,優(yōu)先辦理,辦理時限較短;三是節(jié)約資金。所規(guī)定地建設項目免于繳納易地建設費,減輕資金負擔。

主要運營方式包括:

(1)點狀供地:粗放的發(fā)展造成邊角土地殘留問題(供給),城市更新中需要小型、分散化設施建設(需求),通過點狀供地模式可以較好地適配土地需求。推廣簡易低風險政策,加快點狀供地后項目建設,將顯著提高城市更新土地利用效率。

(2)復合用地:城市更新對于土地利用有多元化需求,如商業(yè)、辦公和社區(qū)公益等土地復合用途。簡易低風險政策可較為有效地推動相關項目地建設速度,滿足城市更新中多元主體地多元化需求。

完善并督促落實老舊小區(qū)簡易低風險政策,促進老舊小區(qū)改造實施。2019年,北京市人民政府發(fā)布的《關于優(yōu)化新建社會投資簡易低風險工程建設項目審批服務的若干規(guī)定》中指出,部分建設用地在建設過程中可以享受精簡審批事項等便捷政策。就目前來看,利用該項政策在老舊小區(qū)中開展實施項目的較少。應當充分利用政策便利,優(yōu)化、加速土地利用流程。

2.推動形成良性循環(huán),完善社區(qū)治理機制

推動形成企業(yè)、社區(qū)、居民三者之間互動的良性循環(huán),提升土地更新改造效用。企業(yè)對土地的更新改造與居民需求有效對接,企業(yè)通過問卷調(diào)查等方式對于居民需求進行深入了解,形成需求與反饋的雙向互動機制;社區(qū)通過“拉家?！弊h事會等方式充分了解民意,居民通過社情民意反映制度反饋,并監(jiān)督企業(yè)的運營過程;社區(qū)與企業(yè)之間簽訂協(xié)議,采取土地的使用經(jīng)營權作價入股的形式流轉土地經(jīng)營權。

3.財政金融政策、風險管控機制

為鼓勵更多的社會資本參與城市更新,給企業(yè)“吃定心丸”,政府可以創(chuàng)新城市更新金融政策,如設立城市更新轉型基金、低息貸款、貸款貼息等政策,并貫徹落實到具體項目。實施金融風險管控機制,扶持參與更新項目的企業(yè)。

4.運營主體稅收優(yōu)惠政策商鋪經(jīng)營保障性政策

進一步加大對企業(yè)的減稅降費力度,吸引更多的社會資本參與到城市更新進程中來。此外還可以加大對小區(qū)改造完成后引入的經(jīng)營性商鋪、公益性建筑或半公益半經(jīng)營性建筑的經(jīng)營保障。

5.發(fā)揮金融機構的融資支持作用

首先,商業(yè)銀行設立專項貸款,不納入銀行“紅線”計算。設立城市更新專項貸款,供房地產(chǎn)企業(yè)申請,為長期項目開發(fā)進行融資。此專項貸款不納入房地產(chǎn)貸款占比上限,以降低銀行的“紅線壓力”,鼓勵銀行向高信譽、高效率的房企放貸,推動相關項目的開展。

其次,銀行可以降低貸款保證金,抵押項目經(jīng)營權。減少企業(yè)專項貸款的保證金比率,提高貸款的使用率,充分盤活有限的資金。同時為保障商業(yè)銀行的基本權益,減少信用風險損失,通過完善廠房、土地使用經(jīng)營權流轉二級市場,設立專業(yè)登記機構,將項目經(jīng)營權抵押登記給商業(yè)銀行。

第三,管理銀行貸款類別以降低壞賬率。由于項目運營和現(xiàn)金流尚未形成穩(wěn)定的模式,此貸款存在較大的運營與信用風險,可能會提高商業(yè)銀行的壞賬率和不良資產(chǎn)比率,影響公司的常規(guī)業(yè)務。因此有關部門可以通過適當放寬該類貸款的壞賬、不良資產(chǎn)的統(tǒng)計,緩解銀行壓力。同時輔以城市更新保險、信用違約互換等金融工具或衍生產(chǎn)品的創(chuàng)新,為融資提供保障。

此外,證券公司以ABS、REITs等形式,將企業(yè)所經(jīng)營、管理的城市更新項目加入證券化資產(chǎn)池中,基于此發(fā)行不同優(yōu)先級的證券,以公募或私募形式發(fā)行,擴大投資人的范圍和數(shù)量,分散投資風險,緩解企業(yè)和銀行融資壓力,保障項目的運作與穩(wěn)定。證券公司在此過程中,發(fā)揮傳統(tǒng)的投資銀行功能,對企業(yè)的財務狀況和項目的現(xiàn)金流進行預測與評估,基于城市更新項目微利可持續(xù)的特點,確定證券收益分配方式并定價,完善證券或信托的管理、托管和分享機制。在資本市場上承銷城市更新項目資產(chǎn)抵押證券或不動產(chǎn)信托,解決項目融資難、融資貴的問題。

城市更新是國家戰(zhàn)略的基本要求,也是存量時代高質量經(jīng)濟發(fā)展的必然路徑。北京市城市更新改造實踐有其顯著的成果,但依然有待改進?？v使國內(nèi)疫情突發(fā)、國際形勢動蕩,我們依然對城市更新的前景充滿希望,探索城市轉型和社區(qū)改造必將取得豐碩的成果。