世界人居

2020?年底，中國歷史性地解決了絕對貧困問題，扶貧事業(yè)取得歷史性偉大成就——按照每人每年生活水平?2?300?元（2010?年不變價）的現(xiàn)行農(nóng)村貧困標準計算，我國農(nóng)村地區(qū)貧困人口全部脫貧。中國脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利不但大幅增進了農(nóng)村居民的福祉，而且大幅推進了世界反貧困進程，為全球減貧事業(yè)作出了巨大貢獻。中國對世界減貧貢獻率超過?70%，是世界上減貧人口數(shù)最多的國家。

改革開放以來，中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、制造業(yè)等傳統(tǒng)行業(yè)，以及互聯(lián)網(wǎng)和移動互聯(lián)網(wǎng)、新能源等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展成績斐然，數(shù)字經(jīng)濟等新經(jīng)濟形態(tài)的涌現(xiàn)和“網(wǎng)絡直播帶貨”、線上線下融合等新型商業(yè)模式的日漸成熟為中國貧困治理持續(xù)創(chuàng)造著新的物質條件、知識技術條件和市場條件。在國家治理能力不斷提升、國內各行各業(yè)快速發(fā)展、國內各類市場容量逐漸擴大、國內消費需求日漸多元化等多重因素的合力作用下，中國的貧困治理體系不斷向著縱深發(fā)展，并為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施奠定了良好基礎。

“鑒于往事，有資于治道”，我國的貧困治理實踐是人類文明歷史上的寶貴財富，站在新的歷史起點上，有必要對改革開放以來頒發(fā)的主要扶貧政策進行解構，并回顧各類政策合力作用下的我國農(nóng)村社會變遷歷程，為鄉(xiāng)村振興實踐的持續(xù)推進提供借鑒。

我國扶貧政策演進歷程

改革開放至今，中國農(nóng)村經(jīng)歷了從普遍性絕對貧困、部分絕對貧困到個別絕對貧困的變遷，扶貧實踐經(jīng)歷了從單純救濟式扶貧、開發(fā)式扶貧到精準扶貧的演進（表?1），扶貧的參與主體、主要做法和取得的成效隨著時間推移逐漸呈現(xiàn)出從小范圍向大區(qū)域輻射的態(tài)勢。通過政策梳理可以發(fā)現(xiàn)，改革開放以來中國的扶貧實踐具有向橫向拓展和向縱向延伸的特點。

我國扶貧政策橫向演進特征：貧困治理的廣度不斷拓展

參與主體不斷增加。我國救濟式貧困治理的參與主體主要為政府和貧困者。1987?年頒布的《關于加強貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)工作的通知》確立了我國農(nóng)村貧困地區(qū)的扶貧工作已經(jīng)完成了從單純救濟向經(jīng)濟開發(fā)的根本轉變，市場力量開始參與到扶貧開發(fā)中來，貧困治理的參與主體增加至政府、市場和貧困者?3?種類型。2013?年，習近平總書記首次提出“精準扶貧”的概念。伴隨著一系列精準扶貧政策的頒布，中國的貧困治理開始進入精準扶貧階段。該階段的參與主體跟前一階段相比，覆蓋范圍更大，涵蓋了政府部門、事業(yè)單位、國營企業(yè)和私營企業(yè)、慈善機構及貧困者。至此，貧困治理已經(jīng)形成了一種政府主導，全社會廣泛參與的大扶貧格局。

基礎設施建設覆蓋范圍不斷擴大。將基礎設施建設納入貧困治理體系開始于開發(fā)式扶貧階段。隨著中國經(jīng)濟快速發(fā)展，農(nóng)村貧困地區(qū)的基礎設施建設覆蓋范圍逐漸從局部走向普及，建設特點呈現(xiàn)出從“無”到“有”，再到“提質增效”的轉變。1987?年，貧困地區(qū)的基礎設施建設主要涵蓋交通（興修公路和水上河道）和能源（興辦水電、火電）兩大領域；1994?年，我國將水利領域（人畜飲水問題）納入貧困地區(qū)基礎設計建設，并提出了“消滅無電縣”的要求；2001?年，擴大了交通、能源和水利建設的覆蓋范圍，并將基礎設施建設延伸到了通信工程領域（絕大多數(shù)行政村通郵、通電話、通廣播電視）和公共衛(wèi)生領域（大多數(shù)貧困鄉(xiāng)有衛(wèi)生院，貧困村有衛(wèi)生室）；2011?年，我國農(nóng)村貧困地區(qū)的基礎設施建設增加了土地整治、物流體系建設、互聯(lián)網(wǎng)建設、信息服務普及等內容，并將“基本解決人畜飲水問題”的目標進一步提升為“安全飲水工程”，“解決用電問題”的目標進一步發(fā)展成為“農(nóng)村電網(wǎng)改造升級、城鄉(xiāng)用電同網(wǎng)同價”等；2015—2018?年，基礎設施建設的范圍進一步擴大，交通、能源、水利等領域的基礎設施建設開始發(fā)展成扶貧體系，提法變?yōu)榻煌ǚ鲐?、水利扶貧、電力和網(wǎng)絡扶貧等，覆蓋范圍更加廣泛和細化；此外，還增加了危房改造和農(nóng)村人居環(huán)境整治等內容。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶貧政策覆蓋范圍不斷擴大。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是貧困治理的核心內容之一，旨在增強貧困者的自我發(fā)展能力，是一種“造血式”扶貧。產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧政策的雛形在救濟式扶貧階段就已出現(xiàn)，1982?年中央多部門聯(lián)合發(fā)布的《關于認真做好扶助農(nóng)村貧困戶的通知》指出要千方百計幫助貧困戶搞好多種經(jīng)營，但是并未提出更加具體的措施；1994?年的產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧政策包括了財稅、金融等政策保障，發(fā)展種養(yǎng)業(yè)、加工業(yè)，興辦鄉(xiāng)村扶貧經(jīng)濟實體和科技扶貧等內容；2001?年，在之前的基礎上，政策保障范圍進一步增加和細化，增加了對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的規(guī)定，對科技扶貧的具體做法也作出了更加細化的闡述；到?2011?年，產(chǎn)業(yè)扶貧政策內嵌于易地扶貧搬遷、整村推進、東西協(xié)作、定點扶貧、社會扶貧、科技扶貧等多個扶貧體系中，針對不同貧困成因和不同地區(qū)資源稟賦實行不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，體現(xiàn)了分而治之的思想，有關政策保障也更加完善；2015—2019?年，產(chǎn)業(yè)扶貧體系增加了“互聯(lián)網(wǎng)+”扶貧、資產(chǎn)收益扶貧和就業(yè)扶貧等內容，產(chǎn)業(yè)幫扶措施更加多元化，覆蓋了生產(chǎn)、流通、銷售等多個環(huán)節(jié)。

公共服務扶貧政策覆蓋范圍不斷擴大。公共服務扶貧政策體系主要包括教育、公共衛(wèi)生、公共文化服務和社會保障?4?個方面內容。1982?年的公共服務扶貧政策僅涉及教育（為貧困戶子女減免學雜費）、公共衛(wèi)生（部分地區(qū)幫助貧困戶防病治?。┖蜕鐣Ｕ希〒艹鲞m當數(shù)額的農(nóng)村救濟經(jīng)費）3?個領域的部分內容，扶貧形式相對單一；到了?1994?年，公共服務扶貧政策開始觸及文化領域，對文化設施建設和改善群眾文化生活進行了相應規(guī)定，同時教育領域扶貧政策轉變?yōu)?/span>“教育改革和初等教育普及等”、公共衛(wèi)生領域的扶貧政策轉變?yōu)?/span>“改善醫(yī)療衛(wèi)生條件和完善貧困地區(qū)三級醫(yī)療預防保健網(wǎng)等”、社會保障領域的扶貧政策轉變?yōu)?/span>“建立健全社會保障體系等”；2001?年，農(nóng)科教結合、成人教育、職業(yè)教育等內容納入教育領域的扶貧工作，公共衛(wèi)生領域扶貧目標更加細化（要求大多數(shù)貧困鄉(xiāng)有衛(wèi)生院、貧困村有衛(wèi)生室，基本控制貧困地區(qū)的主要地方病）；2011?年，教育、公共衛(wèi)生、公共文化服務和社會保障領域的扶貧政策各自開始形成體系，覆蓋范圍更廣；2015—2019?年，實施精準扶貧戰(zhàn)略以來，教育扶貧（學生資助、教師配備、教學硬件設施建設等）、健康扶貧（醫(yī)療救助、營養(yǎng)改善、疾病防治）、社會保障兜底（“低保”、“五保”、臨時救助、慈善救助等）、文化扶貧（圖書室、健身場地等文化設施建設）共同構成了公共服務扶貧政策體系，扶貧目標更加明確，極大提升了貧困地區(qū)公共服務的可及性。

我國扶貧政策縱向演進特征：貧困治理的深度不斷增加

參與主體層級不斷延伸。從政策供給層來看，主要體現(xiàn)為貧困治理組織形式的變遷，即貧困治理的統(tǒng)籌單位從中央有關部門上升至黨中央，扶貧對象從貧困縣逐步延伸至所有貧困村和所有貧困戶（圖?1）。

扶貧實踐從“以物質層面為主”到“物質與精神并重”。隨著主導扶貧方式的轉變，幫扶手段也經(jīng)歷了從物質幫扶、能力建設和權利保障到精神扶貧的層層遞進。救濟式扶貧階段的主要做法是物質幫扶，即給貧困戶發(fā)放一定的物資用于生活生產(chǎn)；進入開發(fā)式扶貧階段后，主要幫扶手段更側重于以經(jīng)濟開發(fā)帶動貧困戶脫貧致富，從物質幫扶開始深入到權利保障和能力建設；到了精準扶貧階段，在完善的扶貧政策體系下，“等、靠、要”等福利依賴現(xiàn)象開始成為阻礙扶貧成效的重要因素之一，精神扶貧的重要性日益凸顯，多部門聯(lián)動的“扶志扶智”行動開始成為貧困治理體系的重要組成部分，這標志著貧困治理正式深入到精神層面。盡管“扶貧扶志”在?1982?年就已提出，但是系統(tǒng)性的精神扶貧實踐是在精準扶貧之后才出現(xiàn)。因此，本文認為，減貧真正觸及到精神層面是在精準扶貧之后。

我國扶貧政策量化分析

在前述定性分析的基礎上，本部分對我國扶貧政策進行量化分析（圖?2）。首先對歷年中央一號文件中關于扶貧政策的關鍵詞進行梳理，形成關鍵詞庫；接下來，在北大法寶法律數(shù)據(jù)庫和中國知網(wǎng)政府文件數(shù)據(jù)庫檢索相應關鍵詞，形成扶貧政策文本庫；最后，從政策密度、政策強度、政策區(qū)域分布?3?個方面對政策進行量化，形成扶貧政策累計效力。本文的研究樣本是?2001—2020?年國家發(fā)布的典型扶貧政策文件，共包括中央扶貧政策?586?件，地方扶貧政策?8?691?件。

扶貧政策密度分析

圖?3?展示了?2001—2020?年中央和地方發(fā)布的扶貧政策數(shù)量。整體來看，中央和地方扶貧政策密度演變趨勢大體相近：2013?年我國進入精準扶貧階段以來，中央和地方扶貧政策頒布數(shù)量開始呈現(xiàn)出急劇上升態(tài)勢。2016—2018?年是中央和地方扶貧政策頒發(fā)密度較高的時期，特別是?2018?年中央頒發(fā)《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》，表明我國在此階段正式進入了貧困治理的攻堅時期；隨后，各地配套政策逐步頒發(fā)，形成了扶貧政策密度的高峰，也顯示出我國的精準扶貧實踐需要各方面政策齊聚發(fā)力，配套推進以形成強大的政策合力。2019?年以后，隨著脫貧攻堅逐漸接近尾聲，中央和地方出臺的扶貧政策數(shù)量均有所減少；到?2020?年，中央扶貧政策頒發(fā)數(shù)量出現(xiàn)小幅度回升，主要是在脫貧攻堅戰(zhàn)的收尾階段，黨和國家對貧困治理與鄉(xiāng)村振興的銜接進行了一系列部署，帶動了扶貧政策數(shù)量的上升。

扶貧政策強度分析

政策效力是量化技術創(chuàng)新政策內容的重要維度，是指政策文本的內容效度及其影響力，用于描述政策的行政影響力和法律效力；政策效力由政策發(fā)布部門的行政級別和法律地位決定，政策發(fā)布部門的法律地位越高，政策的影響力和約束力越大，政策效力越大。因此，借助政策效力對扶貧政策進行量化分析具有一定的合理性。本文選取了地方頒發(fā)的各類扶貧政策作為研究樣本來量化扶貧政策強度，即扶貧政策效力。2001—2020?年，地方扶貧政策中行政許可批復占?3.23%，地方工作文件占?73.49%，地方規(guī)范性文件占?20.36%，地方政府規(guī)章占?1.69%。在衡量地方性扶貧政策效力時，為上述?4?類政策賦值分別為?0.7、0.8、0.9?和?1.0。考慮到政策存在累加性，因此構建扶貧政策累計效力指標作為扶貧政策量化指標進行分析，計算方法如下：

Total（PolicyP_it ）= Total（PolicyP_it?1）+ PolicyP_it?Aban（PolicyP_it?1）。       （1）

其中，PolicyP_it 表示在?t?年第?i?個省份生效的扶貧政策的效力，Aban（PolicyP_it?1）表示在?t?年第?i?個省份失效的扶貧政策的效力，Total（PolicyP_it?1）表示從第?1?年至第?t?年第?i?個省份的累計扶貧政策效力。

根據(jù)上述計算方法，可以計算得到?2001—2020?年我國地方扶貧政策的累計效力（圖?4）。從圖4可以看出，2001—2020?年，我國地方扶貧政策累計效力不斷提升，并在?2020?年達到最大值。扶貧政策累計效力的不斷提升一方面得益于我國對扶貧事業(yè)的完善布局和強大的組織能力，另一方面也得益于我國在扶貧實踐中不斷探索，形成了日漸完善的大扶貧體系。

扶貧政策效力與農(nóng)村社會的多維度變遷

隨著貧困治理實踐的有效推進，我國農(nóng)村貧困地區(qū)發(fā)生了山鄉(xiāng)巨變，無論是貧困情況，還是基礎設施和公共服務條件都得到了大幅度改善。本文從農(nóng)村地區(qū)貧困情況、基礎設施和公共服務條件、人民生活水平?3?個方面出發(fā)，分析自?2013?年進入精準扶貧階段以來，我國農(nóng)村社會發(fā)生的多維度變遷。利用上文計算得到的扶貧政策累計效力數(shù)據(jù)，以及《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》中能夠衡量農(nóng)村社會多維度變遷的數(shù)據(jù)，從多個維度考察扶貧政策與農(nóng)村社會多維度變遷的相關性。

農(nóng)村地區(qū)貧困情況變遷。本文使用貧困發(fā)生率這一指標來衡量我國農(nóng)村地區(qū)的貧困狀況。1978?年，我國貧困人口規(guī)模達到?7.7?億人，農(nóng)村地區(qū)貧困發(fā)生率高達?97.5%（現(xiàn)行貧困標準）；也就是說，改革開放之初，我國居民普遍生活在貧困線之下。經(jīng)過數(shù)十年的貧困治理，農(nóng)村地區(qū)貧困發(fā)生率從?1978?年的?97.5%?下降至?2019?年的?0.6%，貧困人口規(guī)模從?1978?年的?7.7?億人下降到?2019?年的?551?萬人。貧困發(fā)生率的大幅度下降得益于黨和政府在農(nóng)村貧困地區(qū)推行的一系列扶貧政策，根據(jù)前文分析可知，這些扶貧政策覆蓋到農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活的方方面面。計算扶貧政策累計效力和我國農(nóng)村貧困發(fā)生率的皮爾遜（Pearson）積矩相關系數(shù)可知，在?1%?的顯著性水平下，二者的相關系數(shù)為?﹣95.3%，具有強負相關關系；也就是說，貧困人口的減少、貧困發(fā)生率的降低與我國頒發(fā)的各類扶貧政策具有顯著的負相關關系。

農(nóng)村地區(qū)基礎設施與公共服務條件變遷。參考《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》，使用農(nóng)村貧困地區(qū)居民所在自然村通公路比重、通電話比重、進村主干道路硬化比重、垃圾能集中處理的農(nóng)戶比重、通寬帶的農(nóng)戶比重、有衛(wèi)生站的農(nóng)戶比重和所在自然村上小學便利的農(nóng)戶比重?7?個指標來衡量農(nóng)村貧困地區(qū)基礎設施與公共服務條件。2013—2019?年，7?個指標值都有不同程度的上升；2019?年，除所在自然村垃圾能集中處理的農(nóng)戶比重（86.4%）以外，其余指標值均超過了?90%，所在自然村通公路和通電話比重更是達到了?100%。這說明基本的基礎設施條件在農(nóng)村貧困地區(qū)已經(jīng)得到保障，上述指標值的增加也顯示出農(nóng)村貧困地區(qū)社會公共服務的可及性得到明顯提高。表?2?顯示了扶貧政策累計效力與農(nóng)村基礎設施和公共服務條件指標的?Pearson?積矩相關系數(shù)，從中可以看出?7?個指標與扶貧政策累計效力存在著不同程度的正相關性。這說明大量扶貧政策的實施與農(nóng)村貧困地區(qū)基礎設施條件和公共服務水平的提升具有顯著的正相關性：當扶貧政策的累計效力不斷增加時，農(nóng)村地區(qū)基礎設施條件也不斷改善，社會公共服務科技型不斷增加。同時，也可以看出，不同子指標之間也具有顯著的正相關性，這說明在農(nóng)村地區(qū)不同類型基礎設施和公共服務設施的建設是協(xié)同推進的。

農(nóng)村地區(qū)人民生活水平變遷。參考《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》，采用農(nóng)村貧困地區(qū)每百戶擁有的移動電話數(shù)量、計算機數(shù)量、電冰箱數(shù)量、洗衣機數(shù)量、汽車數(shù)量，以及貧困地區(qū)農(nóng)村常住居民人均可支配收入和人均消費支出?7?個指標來衡量農(nóng)村貧困地區(qū)人民生活水平的變遷。上述指標均為衡量人民生活水平的正向指標；也就是說，人民生活水平越高，各指標值越大。2013—2019?年，7?個指標值均有不同程度的增加，貧困地區(qū)農(nóng)村常住居民收入水平和消費水平均得到大幅提升，人均可支配收入從?6?079?元上升到?11?567?元，7?年內年均增速?11.3%；人均消費支出從?5?404?元上升到?10?011?元，年均增速?10.8%，略低于收入平均增幅。每百戶擁有的移動電話數(shù)量從?2014?年的?194.8?部上升到?2019?年的?267.6?部；每百戶擁有的計算機、洗衣機、電冰箱和汽車數(shù)量也都有不同程度的增加。結合收入支出數(shù)據(jù)可知，進入精準扶貧階段以來，農(nóng)村貧困地區(qū)居民生活水平不斷攀升。表?3?顯示了扶貧政策累計效力與農(nóng)村貧困地區(qū)居民生活水平相關指標的?Pearson?積矩相關系數(shù)。從中可以看出，扶貧政策累計效力與各指標均為顯著的正相關關系；也就是說，扶貧政策累計效力越大，農(nóng)村居民生活水平越高。

主要啟示

本文從橫向梳理了我國扶貧政策覆蓋范圍，從縱向分析了我國扶貧政策演變趨勢。從橫向來看，我國扶貧政策的參與主體不斷增加，基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶貧政策和公共服務扶貧政策的覆蓋范圍不斷擴大；縱向來看，我國扶貧實踐的參與主體層級不斷延伸，扶貧內容從“以物質層面為主”逐步演變到“物質和精神并重”，貧困治理的深度不斷增加。除了對扶貧政策進行上述的定性分析以外，有必要結合已有文獻研究成果對扶貧政策進行量化分析，本文借鑒彭紀生的方法計算了我國扶貧政策的累計效力，并分析了其變化趨勢。此外，近年來，農(nóng)村社會一直處在多維度動態(tài)變遷過程中，為了了解扶貧政策與農(nóng)村社會多維度變遷之間的相關程度，本文還研究了我國扶貧政策累計效力與農(nóng)村社會多維度變遷之間的相關關系，基于上述研究工作，得到以下?3?點啟示。

汲取我國貧困治理的偉大實踐經(jīng)驗，因地制宜，動態(tài)制定關于鄉(xiāng)村振興的配套性政策法規(guī)。一方面，脫貧攻堅積累的寶貴經(jīng)驗亦是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進的重要基礎，應在鄉(xiāng)村振興過程中充分借鑒我國貧困治理過程中因地制宜、動態(tài)規(guī)劃的特點；另一方面，梳理我國歷年頒發(fā)的扶貧政策可以發(fā)現(xiàn)，某個地區(qū)實現(xiàn)整體性脫貧和整體性發(fā)展依靠的從來都不是單一的政策，而是一系列配套政策。進入鄉(xiāng)村振興時期，可以參考脫貧攻堅時期不同類型的扶貧政策協(xié)同推進的寶貴經(jīng)驗，結合農(nóng)村地區(qū)具體特點，有重點、有針對性地制定鄉(xiāng)村發(fā)展的組合配套政策，形成強大的政策合力，推動農(nóng)村經(jīng)濟社會持續(xù)繁榮發(fā)展。

在鄉(xiāng)村振興時期持續(xù)推動各類主體的協(xié)同配合，形成鄉(xiāng)村振興的強大動能。結合前文分析可知，我國扶貧實踐的參與主體一直在不斷增加，到精準扶貧階段，政府、非營利組織、高校和科研機構、國有企業(yè)和民營企業(yè)等各類市場主體協(xié)同開展扶貧行動，形成了強大的脫貧動力，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)起到了極其重要的作用。因此，建議在鄉(xiāng)村振興時期繼續(xù)推動各類主體的協(xié)同配合，繼續(xù)推動人力、物力、財力、技術等資源的跨部門、跨地域融通，為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造良好的制度條件、資金條件、物質條件、技術條件和人才智力條件，充分激活農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展?jié)撃堋?/span>

考慮逐步推動重要政策法制化以提升政策效力。前文對扶貧政策累計效力與農(nóng)村社會多維度變遷之間的相關性研究表明，扶貧政策累計效力越高，農(nóng)村貧困發(fā)生率越低；基礎設施建設條件與社會公共服務水平越好，農(nóng)村貧困地區(qū)居民生活水平越高。由于政策效力由政策發(fā)布部門的行政級別和法律地位決定，因而可以考慮在政策制定過程中充分發(fā)揮有關部門的行政影響力和法律影響力，以提高有關政策的效力，進而更好的服務于鄉(xiāng)村振興的偉大實踐。