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江西省作為國家首批生態(tài)文明試驗區(qū),堅決貫徹落實習近平生態(tài)文明思想,深入踐行“綠水青山就是金山銀山”理念,積極探索黨的十九大提出的“建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制”,圍繞全省濕地總量不減少、質(zhì)量不降低總目標,按照“保護優(yōu)先、合理利用,統(tǒng)籌推進、先行先試,政府引導、市場運作”的原則,推進體制機制創(chuàng)新,深化體制機制改革,踐行綠色發(fā)展理念,在全國率先開創(chuàng)性建設“濕地銀行”,并以“濕地銀行”建設試點為抓手,深入開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)工作,在推動濕地生態(tài)治理市場化、推動濕地生態(tài)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、推動濕地修復投融資規(guī)范化、推動濕地占用審批服務高效化等方面積極開展實踐探索,及時總結試點經(jīng)驗、加強宣傳,向全社會呈現(xiàn)濕地保護和經(jīng)濟社會發(fā)展雙贏格局新路徑。

江西鄱陽湖國際重要濕地(江西省林業(yè)局供圖)

2021年8月4日,江西省林業(yè)局、江西省發(fā)展改革委、江西省自然資源廳聯(lián)合印發(fā)《江西省“濕地銀行”建設試點實施方案》,正式啟動“濕地銀行”建設試點工作。

江西“濕地銀行”聚焦完善濕地總量管控機制、建立“濕地銀行”運行保障機制、建立濕地占補平衡指標形成機制、健全濕地生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制四方面,在萬年、進賢、都昌、資溪、南豐、上栗、崇義等7個縣開展“濕地銀行”建設試點,切實推進濕地生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設,大力促進濕地生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。

自“濕地銀行”試點工作啟動以來,江西省“濕地銀行”濕地后備資源儲值已接近800畝,促成濕地指標交易額近3000萬元,利用社會資金完成濕地修復300余畝,不僅有力保障了全省濕地總量穩(wěn)定,而且促進了鄉(xiāng)村的人居環(huán)境改善和經(jīng)濟創(chuàng)收,同時也降低了重大工程項目占用濕地的時間和人力成本,為構建濕地保護和經(jīng)濟社會發(fā)展雙贏格局探索了一條全新路徑。

出自“源頭活水”的“濕地銀行”

2016年11月30日,國務院辦公廳印發(fā)《濕地保護修復制度方案》,要求實行濕地面積總量管控,并規(guī)定,經(jīng)批準征收、占用濕地并轉(zhuǎn)為其他用途的,用地單位要按照“先補后占、占補平衡”的原則,負責恢復或重建與所占濕地面積和質(zhì)量相當?shù)臐竦?確保濕地面積不減少。2021年12月24日國家出臺的《濕地保護法》,進一步明確“國家實行濕地面積總量管控制度”。按照國家統(tǒng)一部署和要求,江西省多措并舉,做好濕地面積總量管控工作:一方面強化濕地資源監(jiān)管,收緊濕地占用政策,大力壓縮濕地占用量;另一方面強力推行濕地占補平衡機制,將落實濕地補充地并完成補充地生態(tài)修復作為審核濕地占用申請的先決條件,防止占而不補。據(jù)統(tǒng)計,2019年以來,江西省林業(yè)局共批準工程項目占用省級以上重要濕地709.802畝,同時,督促指導相關項目建設單位落實并修復濕地補充地1475.867畝。在一系列開源節(jié)流措施的作用下,江西省濕地面積總量得以保持穩(wěn)定。

雖然濕地占補平衡機制在保障濕地面積總量穩(wěn)定方面取得了一定成功,但仍然存在時間成本較大、缺乏管控目標調(diào)劑機制、不利于濕地生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)等問題。

為有效解決現(xiàn)行濕地占補平衡機制存在的主要問題,進一步完善濕地面積總量管控機制,探索建立濕地生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制,在“十四五”謀篇布局的重要時點,江西省委、省政府站在“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局高度,結合江西省濕地占補平衡機制運行情況,開創(chuàng)性地提出“濕地銀行”建設思路,并將其寫入《江西省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》和2021年《省政府工作報告》,為江西省持續(xù)深入推進濕地生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設找準了切入點。

江西上饒市銅鈸山濕地(江西省林業(yè)局供圖)

有力舉措推動“濕地銀行”機制落地生效

為貫徹落實江西省委、省政府決策部署,科學推動“濕地銀行”機制創(chuàng)新,江西省林業(yè)局積極探索、大膽創(chuàng)新,采取一系列措施推動“濕地銀行”機制創(chuàng)新落地生效。

注重凝聚機制創(chuàng)新工作合力?！皾竦劂y行”建設思路一經(jīng)提出,江西省林業(yè)局便積極爭取跨部門合作,多次赴江西省發(fā)展改革委、江西省自然資源廳,主動交流匯報“濕地銀行”基本概念和機制創(chuàng)新構想,得到有關部門的認可和支持。2021年8月4日,江西省林業(yè)局、江西省發(fā)展改革委、江西省自然資源廳聯(lián)合印發(fā)《江西省“濕地銀行”建設試點實施方案》,正式啟動“濕地銀行”建設試點工作,明確了工作思路、主要任務和保障機制,為推動試點工作走深走實凝聚了強大合力。

持續(xù)完善濕地總量管控機制。一是建立濕地資源數(shù)據(jù)庫。按照國家林草局統(tǒng)一部署,認真組織開展?jié)竦厣鷳B(tài)綜合監(jiān)測,順利完成第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)與第二次全國濕地資源調(diào)查數(shù)據(jù)融合工作,建立了以國土三調(diào)數(shù)據(jù)為統(tǒng)一底版的濕地資源數(shù)據(jù)庫。二是明確濕地總量管控目標。根據(jù)濕地資源數(shù)據(jù)庫確定省、市、縣三級濕地總量管控目標,在確保完成各級國土空間規(guī)劃確定的濕地面積約束性指標前提下,結合各地自然條件和資源稟賦差異,實行省級定額、市縣動態(tài)調(diào)整的管理制度,打通濕地占補平衡指標流轉(zhuǎn)“最后一公里”。三是壓實濕地總量管控責任。將濕地面積總量作為獨立考核指標,納入高質(zhì)量發(fā)展、林長制、河湖長制、污染防治攻堅戰(zhàn)、生態(tài)文明建設等考核評價指標體系,重點考核市、縣兩級黨委、政府落實濕地總量管控主體責任有關情況。

創(chuàng)新建立“濕地銀行”運行保障機制。一是明確管理服務機構。各試點縣均根據(jù)本地實際明確了“濕地銀行”管理服務機構,統(tǒng)一開展?jié)竦卣佳a平衡指標申報登記與核算,濕地后備資源盤點和登記等工作。二是建立信息化管理平臺。爭取資金380萬元,建設全省統(tǒng)一的“濕地銀行”信息化管理平臺,為“濕地銀行”管理機構和服務對象提供濕地占補平衡指標和濕地后備資源在線登記、公開展示,以及濕地占補平衡指標在線交易等功能,實現(xiàn)“濕地銀行”業(yè)務全流程線上辦理。三是強化考核評價。建立以濕地占補平衡指標登記數(shù)量和交易數(shù)量,濕地后備資源登記數(shù)量,以及服務滿意度評價結果等為主要指標的“濕地銀行”綜合考核評價指標體系。注重考核評價結果運用,堅持正向激勵和反向約束并重,充分調(diào)動試點縣(市、區(qū))工作積極性,推動“濕地銀行”加速發(fā)展。

探索建立濕地占補平衡指標形成機制。一是推動濕地后備資源登記。安排資金210萬元,支持7個“濕地銀行”管理服務機構開展?jié)竦睾髠滟Y源摸排工作,按照“立足本縣、逐步拓展”的思路,對全省國土空間進行全面科學分析,將未被納入濕地資源數(shù)據(jù)庫,且具備補水條件,經(jīng)修復后能夠形成穩(wěn)定的濕地生態(tài)系統(tǒng)的土地作為濕地后備資源,摸清其位置、邊界、面積、權屬、利用現(xiàn)狀等信息并納入濕地后備資源數(shù)據(jù)庫。二是打通濕地修復投融資渠道。利用“濕地銀行”信息化管理平臺集中、公開展示濕地后備資源登記信息,建立濕地后備資源產(chǎn)權主體和濕地修復投資主體“握手”機制,有效解決投融資雙方信息不對稱的問題,營造高效、透明的濕地修復投融資環(huán)境。三是科學開展?jié)竦厣鷳B(tài)修復。組織制定了《濕地生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術導則》《濕地修復與建設技術規(guī)程》《小微濕地建設指南》等地方標準,積極推進“濕地生態(tài)修復機理及應用評估”工作,指導各地科學開展?jié)竦厣鷳B(tài)修復。四是探索開展?jié)竦卣佳a平衡指標核算。委托北京林業(yè)大學開展“江西省濕地生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值價值核算”“江西省濕地生態(tài)系統(tǒng)碳儲量評估”等前沿性、基礎性研究工作,客觀評價濕地在凈化水質(zhì)、調(diào)蓄水資源、維護生物多樣性、固碳減排、美化人居環(huán)境、收益轉(zhuǎn)化等方面的綜合效益,為濕地占補平衡指標核算提供扎實的理論基礎。

逐步健全濕地生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。一是推動濕地占補平衡指標交易。通過擴大宣傳、優(yōu)化服務、政策激勵等一系列措施,引導濕地占用主體從傳統(tǒng)濕地占補平衡模式轉(zhuǎn)向“濕地銀行”新型濕地占補平衡模式。考慮“濕地銀行”建設處于起步階段,濕地后備資源數(shù)量和濕地生態(tài)修復進程暫時難以滿足濕地占補平衡需求,特引入濕地占補平衡指標預售機制,允許“濕地銀行”先交易后修復,進一步激發(fā)市場活力。二是大力發(fā)展?jié)竦厣鷳B(tài)富民產(chǎn)業(yè)。鼓勵濕地產(chǎn)權主體在不改變濕地基本特征和生態(tài)功能的前提下,合理利用濕地的生物、景觀、人文等資源,有序發(fā)展水生蔬菜和水生觀賞植物種植、農(nóng)牧漁復合經(jīng)營、生態(tài)旅游、自然科普教育等濕地生態(tài)環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè),探索打造濕地資源可持續(xù)利用示范。三是積極服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。安排資金1440萬元,在全省建設36處鄉(xiāng)村小微濕地保護與合理利用示范點,對鄉(xiāng)村閑置的低洼地和各類溝、塘、渠、堰進行生態(tài)修復和生態(tài)利用,構建景觀美、生態(tài)優(yōu),同時兼具一定生產(chǎn)功能的小微濕地群落,切實改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境,拓寬農(nóng)村居民收入渠道,為“濕地銀行”生態(tài)修復和生態(tài)產(chǎn)品價值提升提供示范。四是促進濕地生態(tài)產(chǎn)品價值增值。實施濕地生態(tài)品牌建設計劃,大力引進專業(yè)設計、運營團隊,重點開發(fā)和培育具有江西特色的濕地生態(tài)產(chǎn)品。于2021年12月11日至13日成功舉辦以“鶴舞鄱湖、牽手世界”為主題的第二屆鄱陽湖國際觀鳥周活動,向全世界展示了江西省良好的濕地生態(tài)環(huán)境,進一步提升了以鄱陽湖為代表的江西濕地生態(tài)產(chǎn)品的知名度和美譽度。

江西鄱陽湖南磯濕地(來源:中國綠色時報)

開創(chuàng)我國濕地生態(tài)治理和濕地生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)新模式

“濕地銀行”機制創(chuàng)新以維護和提升濕地生態(tài)系統(tǒng)功能為主線,以創(chuàng)新濕地生態(tài)治理投融資機制為重點,以發(fā)展壯大濕地富民產(chǎn)業(yè)為特色,以實現(xiàn)濕地總量管控和經(jīng)濟社會發(fā)展雙贏為導向,開創(chuàng)了我國濕地生態(tài)治理和濕地生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)新模式。

一是推動濕地生態(tài)治理市場化。首次提出“省級定額、市縣動態(tài)調(diào)整”的濕地總量管控機制,切實提高濕地占補平衡指標的流通性,成功打通濕地占補平衡指標流通市場的“最后一公里”。同時,通過將濕地占補平衡指標所有權與濕地資源權益脫鉤,充分釋放濕地生態(tài)資產(chǎn)的多重經(jīng)濟效益,提高土地資源所有者、使用者參與濕地生態(tài)建設的積極性,為濕地生態(tài)修復市場化運作提供了政策保障和內(nèi)生動力,進而更好地促進濕地修復由被動轉(zhuǎn)主動,由政府唱獨角戲轉(zhuǎn)為市場主體大合唱,最終實現(xiàn)擴大濕地面積的目標。

二是推動濕地生態(tài)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；Ｍㄟ^“濕地銀行”的引導和扶持,原本較為分散的濕地資源權益更加容易聚集形成規(guī)模效應,對發(fā)展生態(tài)種植、生態(tài)養(yǎng)殖、生態(tài)旅游、自然教育等濕地生態(tài)環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)具有積極推動作用。并且,“濕地銀行”可以為濕地生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供技術支持,為濕地品牌宣傳提供多樣化的平臺,有助于形成兼具濕地特色和較強盈利能力的現(xiàn)代化生態(tài)產(chǎn)業(yè)模式,促進濕地生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。

三是推動濕地修復投融資規(guī)范化?！皾竦劂y行”以獨立第三方的身份,參與組織搭建濕地生態(tài)治理投融資平臺,為投融資雙方建立穩(wěn)定、公開、透明的業(yè)務對接渠道,有利于維護投融資雙方的利益,并有效解決濕地生態(tài)修復融資困難、投資無門的矛盾。

四是推動濕地占用審批服務高效化。隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展,工程建設占用濕地的需求越來越大,濕地占用行政許可辦件量也越來越多?！皾竦劂y行”從根本上改變過去由用地單位自主開展?jié)竦亟ㄔO和修復的濕地占補平衡模式,用地單位只需通過“濕地銀行”購買相應的濕地占補平衡指標即可進行濕地占用申報,有效節(jié)省項目建設前期工作的時間、人力和技術投入。