世界人居

在當前快速發(fā)展的世界中，全球化、城市化和氣候變化是存在于全球范圍的三大趨勢。在全球化背景下，地理距離遙遠的區(qū)域也可以通過產(chǎn)業(yè)鏈、物流和現(xiàn)代通信產(chǎn)生緊密聯(lián)系，從而帶來經(jīng)濟、政治以及生態(tài)的影響。城市化是人類社會活動及生產(chǎn)要素不斷向城市地區(qū)集聚的過程，隨著城市化進程的逐步加快，城市愈發(fā)進化為多要素緊密聯(lián)系的綜合系統(tǒng)。城市的集聚性、規(guī)模性、流動性、異質(zhì)性等特有屬性在維系城市系統(tǒng)正常運轉、營造宜居生活的同時，也增加了城市面對各種災害風險的脆弱性和城市治理的不確定性，“大城市病”的慢性壓力帶來的環(huán)境污染問題愈發(fā)凸顯。近年來，氣候變化導致極端氣候頻發(fā)，局部地區(qū)暴雨、洪水、極端高溫干旱、超強臺風等事件呈突發(fā)、多發(fā)、并發(fā)趨勢，氣候危機已經(jīng)達到刻不容緩的地步。如何在“韌性城市”的原命題中增加公共衛(wèi)生災害和突發(fā)事件應對對策，對世界各國而言都是全新課題。

發(fā)展需求：城市集聚與城市風險并存

在中國，目前約60%的人口居住在城市地區(qū)，未來中國的城市化和工業(yè)化還處于持續(xù)快速提升時期。在人口增長和消費驅動下，中國的城市不僅是生產(chǎn)、生活、消費的高度集聚之地，也成為能源消耗及碳排放的主要地區(qū)。與此同時，快速城市化進程改變了原有土地特性和空間環(huán)境，尤其許多沿海的、內(nèi)陸的特大超大城市由于城市規(guī)模的巨型化、城市人口的多元復雜化，在資源、環(huán)境、公共安全等一系列領域遭遇超出一般邏輯的社會風險，也因其人口的高流動性和高密度性而造成更大的破壞性，使城市管理面臨更大的挑戰(zhàn)。例如：在新冠肺炎疫情期間，那些疫情嚴重肆虐、防控難度最大的空間，正是人口密度大、經(jīng)濟發(fā)展水平高、治理負荷重的城市空間（特別是城市中的公共空間）。城市由于自身集聚性特點而形成的內(nèi)生性約束和城市治理本身存在的短板，是導致應對復合型災害的風險預警和防控治理體制機制供給不足、運轉不力的重要因素。這些問題嚴重影響了城市居民的福祉，也給可持續(xù)性發(fā)展帶來前所未有的挑戰(zhàn)。

城市始終處在建設更新的進程中，其人文系統(tǒng)與自然環(huán)境系統(tǒng)的焦點及作用強度也在不斷變化，使得城市社會的發(fā)展變化異常復雜，同時面臨各種階段性風險。相較于用“城市病”籠統(tǒng)描述林林總總的城市問題，“城市風險”這一概念更為貼切。隨著城市系統(tǒng)與自然災害系統(tǒng)的耦合性不斷增強，各類災害事件及其次生風險不斷疊加、串聯(lián)，并在級聯(lián)效應的作用下演化為超出單一組織或部門現(xiàn)有應對能力的系統(tǒng)性公共危機。在高度不確定的復合型災害風險沖擊下，城市集聚功能讓制度變得更為復雜、不確定性更為強化，城市的風險性隨之增大。新冠肺炎疫情與突發(fā)自然災難，倒逼我們重新審視我國城市在國土空間規(guī)劃、城市建設和發(fā)展領域的問題和不足，從而采取有效措施，不斷提升應對風險的能力，實現(xiàn)轉危為機、更新迭代和轉型升級。后疫情時代，在國家節(jié)能減排和低碳發(fā)展政策目標的推動下，“韌性城市”理論為城市應對不確定性風險、降低脆弱性、提升系統(tǒng)恢復能力提供了一種全新范式，對于現(xiàn)代國土空間規(guī)劃和美麗城市建設具有重要的作用。

發(fā)展意義：在應對復合型災害和增強適應性之間架起橋梁

韌性城市是繼低碳城市之后迅速引起國內(nèi)各地城市政府廣泛關注的城市治理理念。城市低碳韌性治理是在低碳城市和韌性城市的基礎上提出的，旨在面對氣候變化、氣候災害風險及疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，通過科學規(guī)劃和城市治理，從急性沖擊和慢性壓力中作出迅速響應、較快適應、動態(tài)反饋并維持發(fā)展的能力。其特征可以總結為城市系統(tǒng)多功能性、生態(tài)和社會多樣性、多尺度的網(wǎng)絡聯(lián)結性，城市資源冗余性及多主體協(xié)調(diào)性等多個維度。實際上，低碳城市和韌性城市在實踐層面具有不同的具體目標、實施途徑和政策設計，其共性都是為了實現(xiàn)社會、經(jīng)濟、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的城市治理目標。

近年來，國際組織從不同角度和重點對韌性城市進行了研究和推進。如聯(lián)合國人類住區(qū)規(guī)劃署、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織從經(jīng)濟社會發(fā)展角度構建了韌性城市分析框架，明確了核心要求，從適應氣候變化和減災等角度提出了韌性城市建設的具體方案。世界銀行將能否實現(xiàn)韌性發(fā)展作為衡量評估城市貸款項目的重要依據(jù)。此外，在眾多各具特色的韌性城市實踐中，由洛克菲勒基金會啟動的“全球100韌性城市”項目，以體系化的城市韌性評價方法、雄厚的資金保障和操作化的項目運作模式，引發(fā)了國內(nèi)外城市規(guī)劃與災害應急領域研究者和實踐工作者的廣泛關注。建設韌性城市，不僅被納入北京、上海、成都、西安等多個城市的國土空間總體規(guī)劃或政府工作報告中，還被作為“優(yōu)化國土空間布局，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化”的重要舉措明確寫入“十四五”規(guī)劃。然而，與減排相比，中國對城市適應氣候變化的低碳韌性協(xié)同治理的戰(zhàn)略目標、發(fā)展策略和治理機制，尚缺乏系統(tǒng)性研究和有針對性的政策規(guī)劃。

中國城鎮(zhèn)體系是國家體系的重要組成部分，其功能的多樣性、動態(tài)演化的復雜性、人口與經(jīng)濟的流動性，都對城市韌性提出了更高要求，也使得低碳韌性協(xié)同治理變得尤為緊迫。從中國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑來看，人口向大城市和都市圈（區(qū)）集聚的趨勢更加顯著，中心城市和城市群將是承載發(fā)展要素的主要空間形態(tài)，在城鎮(zhèn)空間形態(tài)上體現(xiàn)為“多元、多極、網(wǎng)絡化”的空間布局和“大分散、小集中”的空間組織。城市系統(tǒng)的動態(tài)演化應以資源環(huán)境承載力為基礎，努力實現(xiàn)更集約、更高效、更均衡的城市發(fā)展。因此，更加緊湊的城市空間結構將成為城市內(nèi)部空間的普遍形態(tài)。

區(qū)域間、城鄉(xiāng)間人口的遷移，是生產(chǎn)生活方式由鄉(xiāng)村“低碳行為人”向城市“高碳行為人”的深刻變革，不僅對城市基礎設施和公共服務提出了新需求，也加大了公共危機的跨域傳播風險。在面對碳中和目標及新冠肺炎疫情時，就可發(fā)現(xiàn)人們對于城市功能網(wǎng)絡的韌性認識仍然不足，尚未掌握在這個互聯(lián)互通的世界中管理風險的方法。但凡事都有兩面性，我國的碳中和目標為應對氣候變化提供了綠色低碳發(fā)展的寶貴機遇，也有助于低碳韌性協(xié)同治理長效機制的建立和健全。

發(fā)展路徑：以低碳韌性協(xié)同治理推動后疫情時代美麗城市建設

“十四五”規(guī)劃指出，“廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉，美麗中國建設目標基本實現(xiàn)”?！秶鴦赵宏P于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導意見》要求，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境。相關空間性規(guī)劃要貫徹綠色發(fā)展理念，統(tǒng)籌城市發(fā)展和安全，優(yōu)化空間布局，合理確定開發(fā)強度，鼓勵城市留白增綠。建立“美麗城市”評價體系，開展“美麗城市”建設試點。面對新時期國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的復雜變化，加強城市低碳韌性協(xié)同治理是我國落實碳達峰碳中和目標的現(xiàn)實選擇，也是科學分析短板弱項、增強安全保障風險意識、建設美麗城市的重要內(nèi)容。宜將低碳韌性協(xié)同治理納入頂層設計，同時在基礎設施、空間、產(chǎn)業(yè)和功能四個維度形成協(xié)同效應的系統(tǒng)，多策并舉，以應對未來城市發(fā)展的不確定性和未知風險。

要加強前瞻性研究，納入國家戰(zhàn)略。低碳韌性協(xié)同治理無疑是多目標決策過程，需要采用適應性管理理念，改進城市治理方式，從而提高后疫情時期邁向碳中和的城市治理能力和整體功能。因此，要將低碳、韌性理念融入國家治理體系，堅持問題導向、目標導向和結果導向相結合，完善我國國民經(jīng)濟規(guī)劃、國土空間規(guī)劃等相關規(guī)劃和頂層設計，建立評價標準和量化指標體系，推廣創(chuàng)新試點。發(fā)展目標應突破偏重于防災減災、公共安全等狹義范疇上的低碳韌性理解。由于城市的低碳韌性程度受到基礎設施建設水平、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、經(jīng)濟發(fā)展水平、政府組織管理和社會保障水平等多重因素的影響，任何一個方面的漏洞和短板都有可能給城市公共安全造成巨大威脅。借鑒國內(nèi)外相關研究，盡可能地綜合考慮多種發(fā)展目標，發(fā)揮多種協(xié)同效應。例如，《倫敦規(guī)劃2021》將六個“美好增長”作為倫敦未來20~25年的發(fā)展目標，包括建設強大和包容的社區(qū)、充分利用土地、創(chuàng)建健康城市、提供倫敦人需要的住房、發(fā)展良性經(jīng)濟、提高效率和韌性，將使倫敦的發(fā)展保持在正確的方向上，確保城市發(fā)展惠及所有倫敦居民。低碳韌性協(xié)同治理的前提，是樹立廣義韌性城市理念和確立以低碳城市、韌性城市為重點的任務指引，還需要把理念與指引細化為發(fā)展指標，完善城市體檢、美麗城市建設指標體系，從而為實施層面提供更具戰(zhàn)略性的可操作指南。

要補齊短板，重視加強基礎設施保障能力。要在成功抵御和應對突發(fā)事件（如新冠肺炎疫情）重大沖擊、快速恢復經(jīng)濟社會正常運行的基礎上，掌握城市安全防災的薄弱環(huán)節(jié)。對于特大超大城市，由于人口密度、氣候變化、城市重要程度、社會局勢、資源有限性等因素引發(fā)的人體健康、資源安全、社會安全等新型安全問題，應及早謀劃、建立健全相關城市綜合應急體系，制定更具有可操作性的相關制度，增強成為城市正常運行下的常態(tài)化配置，從而彌補城市發(fā)展短板、增進城市發(fā)展優(yōu)勢，確保做到直接應急與間接應急并重、空間布局與設施建設協(xié)同、體系規(guī)劃與機制優(yōu)化同步、局部改善與整體提升聯(lián)動。在基礎設施低碳韌性建設方面，城市地下空間是城市治理的“試金石”，要加強地下空間開發(fā)利用科學性、前瞻性、系統(tǒng)性和法制性，重視安全、防護和應急能力，推動城市地下基礎設施建設和更新修復，完善預警和疏散系統(tǒng)在內(nèi)的危機管理，筑牢“里子”，提高城市宜居性和安全性。

要優(yōu)化空間結構，建立社會生態(tài)共生網(wǎng)絡系統(tǒng)。網(wǎng)絡化是韌性城市的重要特征之一，缺乏網(wǎng)絡聯(lián)結的城市相對脆弱。從生態(tài)系統(tǒng)演化來看，生態(tài)系統(tǒng)的冗余性和多樣性使其能夠應對任何破壞。但是城市規(guī)劃設計不重視冗余，多樣性也正在不斷流失，城市規(guī)模在平面維度不斷蔓延擴張，不斷吞食生態(tài)空間，城市網(wǎng)絡與生態(tài)網(wǎng)絡的連通性被大大削弱。網(wǎng)絡化的城市更生態(tài)、宜居、有韌性，自然生態(tài)圈與都市圈實現(xiàn)協(xié)同共生成為趨勢。生物多樣性需要加強綠色基礎設施與城市網(wǎng)絡連通性，在人工空間與自然空間之間，需要構筑物質(zhì)和信息流能夠無縫循環(huán)的空間結構，發(fā)展公園城市、田園城市、城市農(nóng)場等新型城市開放空間，提高自然的可達性，同時優(yōu)化生態(tài)安全格局，提高森林覆蓋率，面向生物多樣性保護，建設多種類的重要野生動物棲息地，構建整體性、系統(tǒng)性、連通性的生態(tài)功能網(wǎng)絡，使每個城市節(jié)點能夠自給自足、互聯(lián)互通，形成生態(tài)安全屏障。當災害來臨時，就不易出現(xiàn)系統(tǒng)性崩潰。例如：重慶積極推進美麗城市建設，將廣陽島作為試點，按照“綠色、低碳、循環(huán)、智能”的理念修補和建設島內(nèi)基礎設施和人文設施，最大程度降低對自然生態(tài)本底的影響。

要增強經(jīng)濟韌性，提高產(chǎn)業(yè)鏈低碳和韌性能力。產(chǎn)業(yè)多樣性集聚有利于不同產(chǎn)業(yè)的跨界交流合作，提高技術溢出水平和生產(chǎn)工藝，形成學習示范效應，降低污染排放。過于單一的產(chǎn)業(yè)結構容易受到外部沖擊的負面影響，較難進行適應性調(diào)整，其靈活性有所不足。要實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，傳統(tǒng)能源行業(yè)將受到一定影響，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)迎來發(fā)展機遇。而新冠肺炎疫情沖擊全球經(jīng)濟，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈遭受沖擊，加速重構。因此，應發(fā)揮多樣性集聚的污染減排效應和風險應對能力，促進經(jīng)濟結構的多元化，完善全產(chǎn)業(yè)鏈建設，促進低碳經(jīng)濟發(fā)展，增強就業(yè)彈性，有效防范未來的不確定性風險。要優(yōu)化投資和營商環(huán)境，打破區(qū)域保護主義，促進資本自由流動。同時努力提高產(chǎn)業(yè)間的關聯(lián)程度，根據(jù)區(qū)域稟賦因地制宜發(fā)展節(jié)能環(huán)保、信息含量大、價值含量大的多樣化經(jīng)濟活動，加大對具有帶動引領作用的主導產(chǎn)業(yè)的支持，培育具有前后向聯(lián)系的配套產(chǎn)業(yè)、延伸產(chǎn)業(yè)鏈，促進產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展，促進技術外溢，轉變發(fā)展方式，實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。

要構筑跨政區(qū)協(xié)同治理體系，塑造美麗城市共同體。城市在面對自然災害、城市恐怖主義和重大公共衛(wèi)生事件時，需要以更大的韌性來應對挑戰(zhàn)范圍和規(guī)模的不斷擴大。全球超大城市的發(fā)展規(guī)律表明，隨著交通技術革新和城市擴張蔓延，以傳統(tǒng)行政邊界為限的超大城市已經(jīng)演變?yōu)楣δ苄缘娜虺鞘袇^(qū)域，人口的跨界通勤流動、服務同城化、經(jīng)濟一體化發(fā)展成為不以人的意志為轉移的大趨勢。因此，打破守好“一畝三分地”思維，克服行政區(qū)劃對基礎設施、要素流動、公共服務、環(huán)境保護、公共安全等領域的剛性約束，適時探索跨政區(qū)低碳韌性協(xié)同治理新平臺，促進跨部門和跨區(qū)域合作，對重點任務和項目作出一體化的規(guī)劃，促進多元主體參與，盡可能實現(xiàn)和達成多元目標和綜合效益。例如：紐約2050總體規(guī)劃旨在建設一個更強大、更具韌性的城市，提出在評估韌性設計策略時，考慮可能發(fā)生的危害如何影響跨部門的相互聯(lián)系和合作，這種危害可能是同時發(fā)生的事件，也可能是特定項目所產(chǎn)生的風險。因此在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資本投資計劃時，著力實現(xiàn)跨部門協(xié)作。